これまでの予算はその配分割合が固定化されているという問題が指摘されてきた。そのような予算の構造改革を目指して行われるのが予算組み替えである。そのための基準は、「平成23年度予算の概算要求組替え基準について～総予算の組替えで元気な日本を復活させる～」として2010年7月27日に閣議決定された。基準は、とりあえず、(1)元気な日本復活特別枠、(2)ムダづかい根絶・総予算の組み替え、(3)財政健全化への取り組み、(4)予算編成の透明性強化の推進、の4つが採り上げられている。そして、各府省別の「概算要求枠」と特別枠に対する「『要望』基礎枠」が定められている。11年度予算については、概算要求枠は22兆928億円であるのに対し、「要望」基礎枠は2兆3066億円となり、概算要求枠のほぼ1割であった。