国家公務員共済は1959年まで、地方公務員共済は62年まで税を財源とする恩給制度であった。恩給から共済に切り替わる時点で在職中だった公務員は、退職後、恩給期間と共済期間からなる共済年金を受給することになる。こうした恩給期間の年金給付をまかなうための公費負担を追加費用と呼び、2004年度で年間1.7兆円、今後合計で17兆円の財源を必要とする。政府は、12年8月の社会保障と税の一体改革関連法の成立により、国民負担を抑制するために、追加費用のための政府支出を27％削減することにし、受給している共済年金も減額することにした。ただし、財産権や生活水準などを考慮し、(1)個別の給付額に対する引き下げ額の割合が10％以内になるように、(2)減額により給付額が230万円を下回らないように、配慮した。