東京入管の前で抗議する市民たち（志葉玲撮影）

　 迫害から逃れてきた難民や帰国できない事情のある在日外国人の日本在留を認めず、その収容施設に長期拘束（収容）している法務省・出入国在留管理庁（入管）。2019年6月、大村入管（長崎県）で、収容中であったナイジェリア人男性がハンガーストライキの果てに餓死した事件を受けて、法務省は、同年10月、法務大臣の私的諮問機関「収容・送還に関する専門部会」を開催した。
　同部会は、2020年6月、「送還忌避・長期収容問題の解決に向けた提言」を公表。提言は「退去強制命令を受けて入管施設に収容された外国人の収容長期化の解消」を主たる目的としており、今後、国会で、この提言を基に入管法が改正（改悪）されることが予想される。同専門部会の委員であった宮崎真弁護士に、提言の中身とその懸念すべき点や活用すべき点について聞いた。

そもそも「送還忌避者」とは？

「収容・送還に関する専門部会」は、学識経験者や弁護士、医師、NGO関係者等の10人の委員からなるもので、宮崎弁護士もその委員の一人。主に、難民その他帰国できない事情のある在日外国人の人権尊重という観点から、専門部会で発言してきた。その宮崎弁護士は、専門部会のそもそもの議論の出発点――「送還忌避者」（自発的帰国や強制送還を拒む者）の収容の長期化――から、ミスリードがあると指摘する。

「送還忌避者は、言い方を変えれば在留希望者です。いかに本国に帰すかが専門部会の議論のスタートでしたが、なぜ、彼らが日本にとどまることを望んでいるのかが、もっと問われるべきでした。単なる不法就労ではありません。
　私が法務省側に求め提供されたデータによれば、入管の収容施設に収容されている、あるいは仮放免（被収容者が就労しない等、入管側が求める条件を守ることを前提に、収容施設から解放され、自宅等での生活が許可されること）されている在日外国人2982人（2019年6月末統計）の年齢層の内訳を見ると、10歳未満や10代は全体の1割くらいいます。60歳以上も、100人ほどいます。

　入管の収容施設にいる被収容者が帰国できない理由については、延べ人数987人の中で、『家族同居』が179人（18.1％）、『子の養育』が123人（12.5％）、『難民認定手続中』が391人（39.6％）であり、一方、『稼働』（＝就労）は19人（1.9％）に過ぎません（2019年12月末）。しかも、『家族が日本人』『子が日本人』だからというパターンがそれぞれ半数近くあります。
　日本での外国人同士の結婚というケースもあり、それぞれの国に帰ったら子どもをどうするのか、という問題もあります」

　後述する内容ともかぶるが、人権諸条約の中で最も基本的かつ包括的なものである国際人権規約においては、「家族への恣意的・不当な干渉からの保護」（自由権規約第17条）および「家族に対する保護」（同第23条）などの条文があり、入管もこれらの条文を配慮すべきであり、簡単に強制送還などをすべきではないのではないか。

「長期収容の増加」…入管側にも原因あり

「また、今回の専門部会での議論の前提となる『送還忌避者』の長期収容が『増加』したという入管の主張には、入管側の対応にも原因があります。
　収容の長期化は、入管側の運用、つまり、仮放免をしなくなったためだと言えます。2016年までは半年から1年ほど収容したら仮放免していましたが、2016年から2017年にかけて、1年を超える収容期間の被収容者が増えました」

　法務省の統計を見ると、2015年12月の時点で、1年以上収容施設に収容されている被収容者の数は83人であったが、2019年6月には、その6.4倍の532人に激増している。3年以上の長期収容は、3人であったものが、76人となっている。
　仮放免をめぐっては、2016年9月28日付で井上宏・法務省入国管理局長（当時）が、「仮放免の適正化に向け、積極的かつ厳格な運用」を収容施設の所長や地方入管の局長に指示してから、被収容者の仮放免がますます許可されにくくなったという経緯がある。さらに、2018年2月28日付で、和田雅樹・法務省入国管理局長（当時）により「仮放免を許可することが適当とは認められない者は、送還の見込みが立たない者であっても収容に耐え難い傷病者でない限り、原則、送還が可能となるまで収容を継続し送還に努める」との文言を含む指示が、収容施設の所長や地方入管の局長に下され、より一層、仮放免が許可されにくくなった。

難民認定の制度改革が必要

　今回の専門部会の提言の、最大の特徴であり問題点であるのが、国外退去に応じない場合の罰則創設（退去強制拒否罪）や、現在は認められていない難民認定申請者の送還を可能にする例外規定を設けようというものだろう。

「退去強制拒否罪の創設については、私は強く反対します。『正当な理由なく』国外退去に応じない者に対し罰を科すとしていますが、何が『正当な理由なく』なのかが、抽象的です。送還忌避者とされる人々が、日本から国外退去することが困難である事情は様々であり、一定期間の経過後に一律に罰則が適用されるような制度は適当ではありません。罰を科しても、刑務所と入管収容施設を行き来する状況を作り出すに過ぎず、刑罰の実効性があるとは考えられません」

　また、今回の専門部会の提言では、ノンルフールマン原則に基づく「難民認定手続き中の強制送還の禁止」を前提にしながらも、複数回、難民認定の手続きを行っている難民認定申請者を、「難民認定の制度を濫用している」として送還の対象にできるようにすることが、盛り込まれている。

「この難民認定手続き中の送還禁止の例外を設けることについては、難民認定率が国際水準と乖離し、難民認定の質的向上が図られている中では、時期尚早です。例えば、難民認定の複数回申請が最も多いトルコ出身者については、過去、日本においては認定実績はありません。ですが、入管が参考としている、米国、英国、オーストラリアのいずれもがトルコ出身者に難民該当性のある者が多数いることを認めており、トルコ出身者の一次審査での難民認定率も、2018年のUNHCRグローバル・トレンズ（国連難民高等弁務官事務所の年次報告書）によると、それぞれ米国で75％、英国で52％、オーストラリアで75％です。難民認定の複数回申請回数では、トルコの他、ミャンマー、ネパール、スリランカ、パキスタンが多く、これらの国々の出身者は国際的に難民性が高いとされています」

　つまり、日本の難民認定審査は、適切に行われているとは言い難いのだ。そのような現状において、複数回申請だからと言って、庇護すべき真に難民性の高い申請者と、制度を濫用している申請者を、入管側が判別できるかは、極めて疑わしい。

「難民の判断の基礎となる情報について日本独自の情報はほとんどなく、外国の各国情報に立脚し、難民条約の基準に沿っています。そのため認定の結果はそれらの根拠となる情報や基準と類似性を持つはずですが、実際は差が生じていて、その原因が正しく分析されていません」

　そもそも、法務省・入管の定義する難民条約上の「難民」の概念は、政治的な対立で命を狙われた難民（＝政治難民）を主たる対象としており、ただ紛争から逃れてきた難民は軽視するという、極めて狭義なものだ。

「難民認定手続きの際に濫用、誤用、目的外、という言葉が使われますが、この手続きは難民に限定されず補完的保護や人道上配慮を取り込んでいます。法務省・入管の定義での『難民』以外も元々難民認定制度の中に含まれているのです。
　つまり、難民認定審査が適正に行われることが極めて重要です。難民認定制度の人的・予算的な拡充も必要ではないでしょうか」

在留特別許可は子どもを主体に

　難民認定以外でも、在留特別許可のあり方も見直されるべきだろう。在留特別許可は、個々の外国人ごとに、家族状況や生活状況、素行、内外の諸情勢、その他諸般の事情等を総合的に判断して、日本での在留の可否を法務省が決定するというものであるが、今回の専門部会では、その基準の明確化も論議されたのだという。

「入管サイドと当事者／支援者サイドで基準の明確化の意味合いが違い、入管サイドは在留特別許可を絶対出せないものを明確化することにウェイトがあります。家族関係や子ども等入管サイドと当事者サイドでの共通認識が得られている方向で基準が明確化されれば、日本での滞在を求める外国人の方々を救えるようにできるかも知れません。
　在留特別許可において、私が気になっているのは、子どもとか家族とかが（在留特別許可の可否を判断する）要素として弱いことです。例えば、現状では子どもの養育等が考慮すべきものとされていますが、子どもが主体となっていません。しかし、国連の児童の権利条約では、子ども自身の最善の利益が尊重され、国内法でも、児童福祉法は条約に沿って、生活の保障、健やかな生活が子どもたちの権利として保障されるとしています。今や、日本は国際結婚が増加するなどして、外国人児童だけで約10万人が日本にいると言われています。多くの外国人が日本に定着し、国籍を超えて家族が広がっている日本の社会の変化にあわせ、入管法も改正される必要があります」

収容のあり方を問い直す

　専門部会では、入管関係の人権状況を改善しうる議論もあった。